政(zheng)(zheng)(zheng)府治理(li)的(de)(de)核(he)心功(gong)能(neng)(neng)(neng)是(shi)(shi)秩(zhi)序(xu)(xu)功(gong)能(neng)(neng)(neng)、賦(fu)權功(gong)能(neng)(neng)(neng)和創新功(gong)能(neng)(neng)(neng)。在(zai)西(xi)方，政(zheng)(zheng)(zheng)府治理(li)體系的(de)(de)形(xing)成(cheng)與科技革命密切(qie)相關。在(zai)形(xing)成(cheng)初期，西(xi)方政(zheng)(zheng)(zheng)府的(de)(de)核(he)心功(gong)能(neng)(neng)(neng)更多集中(zhong)在(zai)秩(zhi)序(xu)(xu)功(gong)能(neng)(neng)(neng)上(shang)。在(zai)西(xi)方的(de)(de)現代化(hua)初期，政(zheng)(zheng)(zheng)府經典(dian)形(xing)式(shi)是(shi)(shi)小(xiao)政(zheng)(zheng)(zheng)府。西(xi)方的(de)(de)自(zi)由主義政(zheng)(zheng)(zheng)治理(li)念認為(wei)，最好(hao)的(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)府就是(shi)(shi)最小(xiao)的(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)府，其(qi)實這是(shi)(shi)對早(zao)期政(zheng)(zheng)(zheng)府功(gong)能(neng)(neng)(neng)的(de)(de)描(miao)述(shu)。諾奇克、哈(ha)耶克等西(xi)方思想家(jia)都曾高度(du)贊美(mei)這種(zhong)小(xiao)政(zheng)(zheng)(zheng)府形(xing)態。早(zao)期政(zheng)(zheng)(zheng)府被認定為(wei)守夜人，其(qi)發揮的(de)(de)主要功(gong)能(neng)(neng)(neng)是(shi)(shi)秩(zhi)序(xu)(xu)功(gong)能(neng)(neng)(neng)。

在(zai)(zai)第(di)二次工(gong)業革(ge)命(ming)(ming)(ming)的(de)(de)(de)(de)(de)基(ji)礎(chu)上(shang)，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)功(gong)(gong)能(neng)更(geng)多向賦權(quan)功(gong)(gong)能(neng)擴(kuo)展。第(di)二次工(gong)業革(ge)命(ming)(ming)(ming)主要(yao)是電力(li)(li)(li)革(ge)命(ming)(ming)(ming)和內燃機(ji)革(ge)命(ming)(ming)(ming)。電力(li)(li)(li)革(ge)命(ming)(ming)(ming)促(cu)進城市(shi)規模(mo)擴(kuo)大(da)，現代(dai)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)功(gong)(gong)能(neng)的(de)(de)(de)(de)(de)完善(shan)與城市(shi)管理(li)聯(lian)系在(zai)(zai)一起。內燃機(ji)帶來的(de)(de)(de)(de)(de)交(jiao)通革(ge)命(ming)(ming)(ming)使政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)對邊緣(yuan)地(di)帶的(de)(de)(de)(de)(de)控(kong)制(zhi)力(li)(li)(li)增強，促(cu)進了鄉村和城市(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)互動(dong)。這使得政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)擁有(you)更(geng)強的(de)(de)(de)(de)(de)征稅能(neng)力(li)(li)(li)，從而使更(geng)大(da)規模(mo)的(de)(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)成為(wei)可(ke)能(neng)。在(zai)(zai)工(gong)業化的(de)(de)(de)(de)(de)基(ji)礎(chu)上(shang)，隨著對物質(zhi)各方面的(de)(de)(de)(de)(de)需求(qiu)進一步增強，人(ren)們(men)的(de)(de)(de)(de)(de)權(quan)利(li)意(yi)識也(ye)在(zai)(zai)加強，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)賦權(quan)功(gong)(gong)能(neng)變得極為(wei)必要(yao)。西方發(fa)達(da)國家普遍產生了福利(li)型(xing)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)，強大(da)征稅能(neng)力(li)(li)(li)上(shang)的(de)(de)(de)(de)(de)再(zai)分配在(zai)(zai)一定程(cheng)度(du)上(shang)消解社會的(de)(de)(de)(de)(de)相(xiang)對貧富分化，對社會穩定起到促(cu)進作用。大(da)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)在(zai)(zai)20世(shi)紀三(san)四十年代(dai)逐漸成為(wei)西方發(fa)達(da)國家的(de)(de)(de)(de)(de)重要(yao)形態。

新(xin)(xin)一輪信(xin)息革(ge)命(ming)影(ying)響(xiang)了政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)創(chuang)(chuang)新(xin)(xin)功能(neng)的(de)(de)(de)(de)(de)擴(kuo)展(zhan)。西(xi)方(fang)的(de)(de)(de)(de)(de)大政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)形(xing)(xing)態在(zai)經過幾(ji)十年的(de)(de)(de)(de)(de)發展(zhan)之后，到20世紀70年代末也逐漸暴露(lu)出一些新(xin)(xin)問題，如(ru)過強的(de)(de)(de)(de)(de)征(zheng)稅能(neng)力(li)使得政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)權力(li)不(bu)斷(duan)擴(kuo)張，而(er)(er)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)公(gong)職人(ren)員過多則導(dao)致民眾的(de)(de)(de)(de)(de)賦稅過重(zhong)。此(ci)(ci)時，西(xi)方(fang)以撒切(qie)爾夫人(ren)和(he)里根為(wei)(wei)(wei)代表的(de)(de)(de)(de)(de)新(xin)(xin)自由主(zhu)義運動應運而(er)(er)生(sheng)(sheng)(sheng)，在(zai)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)理(li)(li)(li)論上(shang)則體現(xian)為(wei)(wei)(wei)新(xin)(xin)公(gong)共管理(li)(li)(li)運動。這與第三(san)次工業革(ge)命(ming)（即信(xin)息革(ge)命(ming)）的(de)(de)(de)(de)(de)發生(sheng)(sheng)(sheng)有密(mi)切(qie)關系。伴隨著微型計算機的(de)(de)(de)(de)(de)發展(zhan)和(he)互聯網時代的(de)(de)(de)(de)(de)到來(lai)，個(ge)人(ren)越(yue)來(lai)越(yue)多地成為(wei)(wei)(wei)信(xin)息的(de)(de)(de)(de)(de)重(zhong)要節(jie)點，這種特(te)征(zheng)與大政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)時期(qi)的(de)(de)(de)(de)(de)科層(ceng)制(zhi)整體結構明顯(xian)不(bu)同。個(ge)體越(yue)來(lai)越(yue)成為(wei)(wei)(wei)信(xin)息的(de)(de)(de)(de)(de)中心，這種信(xin)息化導(dao)致的(de)(de)(de)(de)(de)扁平化支撐了新(xin)(xin)公(gong)共管理(li)(li)(li)運動的(de)(de)(de)(de)(de)發生(sheng)(sheng)(sheng)。這使得政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)另(ling)一項重(zhong)要功能(neng)——創(chuang)(chuang)新(xin)(xin)功能(neng)變(bian)得極為(wei)(wei)(wei)重(zhong)要。因(yin)此(ci)(ci)，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)治理(li)(li)(li)體系的(de)(de)(de)(de)(de)完善建(jian)立(li)在(zai)秩序功能(neng)、賦權功能(neng)和(he)創(chuang)(chuang)新(xin)(xin)功能(neng)相結合的(de)(de)(de)(de)(de)基礎上(shang)，20世紀八九十年代之后西(xi)方(fang)發達(da)國家(jia)的(de)(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)治理(li)(li)(li)體系才基本(ben)形(xing)(xing)成。

中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)政府(fu)在(zai)新中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)成立時(shi)(shi)就(jiu)建立了基(ji)本的(de)(de)(de)秩序系統。同時(shi)(shi)，在(zai)“為(wei)人(ren)民服(fu)務(wu)”的(de)(de)(de)理念下(xia)，中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)政府(fu)也在(zai)嘗(chang)試(shi)著建立一種新型(xing)的(de)(de)(de)賦權(quan)系統。但是，由于當時(shi)(shi)中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)的(de)(de)(de)經濟(ji)基(ji)礎比較(jiao)薄弱，政府(fu)無(wu)法(fa)在(zai)沒有充足物品(pin)的(de)(de)(de)情況下(xia)，對社(she)(she)會大眾進行充分賦權(quan)。比如，在(zai)新中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)成立后的(de)(de)(de)一段時(shi)(shi)間內，工(gong)人(ren)群體(ti)可以(yi)享受(shou)(shou)一定的(de)(de)(de)社(she)(she)會福利(li)，而農民群體(ti)就(jiu)很(hen)少有機會享受(shou)(shou)這些(xie)福利(li)。改革開放之(zhi)后，市(shi)場經濟(ji)的(de)(de)(de)活躍(yue)使(shi)得(de)(de)社(she)(she)會商品(pin)變得(de)(de)越(yue)來越(yue)豐(feng)富。在(zai)此(ci)基(ji)礎上，中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)才(cai)(cai)基(ji)本實(shi)現(xian)溫飽(bao)，并逐(zhu)漸(jian)向(xiang)小康邁進。在(zai)社(she)(she)會公共物品(pin)逐(zhu)漸(jian)豐(feng)富的(de)(de)(de)背景下(xia)，社(she)(she)會賦權(quan)才(cai)(cai)得(de)(de)以(yi)展開。中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)免除了農民的(de)(de)(de)農業稅，逐(zhu)漸(jian)建立起更(geng)加完善的(de)(de)(de)社(she)(she)會保障系統，如失業救濟(ji)系統和(he)醫療衛(wei)生保障系統。

在政(zheng)府(fu)(fu)賦權(quan)(quan)功(gong)(gong)能(neng)進(jin)一步發(fa)展的基礎上，政(zheng)府(fu)(fu)仍然要(yao)(yao)面對不斷出現的新(xin)型(xing)公共(gong)服(fu)(fu)務。因此，創(chuang)新(xin)功(gong)(gong)能(neng)逐漸成為(wei)(wei)政(zheng)府(fu)(fu)推動公共(gong)服(fu)(fu)務質量提升的重(zhong)要(yao)(yao)動力。21世紀前10年伊始(shi)，創(chuang)新(xin)就(jiu)逐漸成為(wei)(wei)中國(guo)政(zheng)府(fu)(fu)公共(gong)服(fu)(fu)務的核(he)心概念(nian)。簡言之，改革(ge)開放以來的40多年中，中國(guo)政(zheng)府(fu)(fu)的功(gong)(gong)能(neng)從秩序到賦權(quan)(quan)再到創(chuang)新(xin)，逐漸完(wan)善(shan)(shan)。政(zheng)府(fu)(fu)治理體系構建的重(zhong)點(dian)發(fa)生了(le)重(zhong)要(yao)(yao)變(bian)化。當然，中國(guo)的政(zheng)府(fu)(fu)治理體系仍然有進(jin)一步完(wan)善(shan)(shan)的空間。

雖然第四(si)次工(gong)業革命(ming)尚(shang)未(wei)完(wan)全展開，但是(shi)敏銳的(de)(de)(de)觀(guan)察者似乎(hu)已經感(gan)受到了智(zhi)(zhi)能(neng)革命(ming)給政府(fu)治(zhi)理體系帶(dai)來的(de)(de)(de)巨大(da)重(zhong)(zhong)(zhong)構性效應(ying)。在人工(gong)智(zhi)(zhi)能(neng)、區塊(kuai)鏈等(deng)新(xin)興技術發展的(de)(de)(de)基(ji)礎上(shang)，未(wei)來的(de)(de)(de)政府(fu)形態和(he)(he)工(gong)作流(liu)程都可能(neng)發生巨大(da)變化(hua)。例如，政府(fu)的(de)(de)(de)審批(pi)流(liu)程在目前人工(gong)智(zhi)(zhi)能(neng)等(deng)新(xin)技術的(de)(de)(de)基(ji)礎上(shang)可能(neng)面(mian)臨重(zhong)(zhong)(zhong)要調整(zheng)。目前政府(fu)也在圍繞著這一變化(hua)做準備，如“最多跑一次”等(deng)工(gong)作創新(xin)都是(shi)圍繞著這些重(zhong)(zhong)(zhong)要變化(hua)展開的(de)(de)(de)。在人工(gong)智(zhi)(zhi)能(neng)、大(da)數據的(de)(de)(de)基(ji)礎上(shang)，智(zhi)(zhi)慧城市建設目前也成為現(xian)在政府(fu)治(zhi)理的(de)(de)(de)一個重(zhong)(zhong)(zhong)要內容(rong)。如何運用算法和(he)(he)技術來推動政府(fu)治(zhi)理難題的(de)(de)(de)解決，這是(shi)一個全新(xin)的(de)(de)(de)命(ming)題。

未來(lai)政(zheng)(zheng)府治理(li)的(de)(de)(de)形態究竟會如(ru)何變化？例如(ru)，政(zheng)(zheng)府與(yu)(yu)社會大眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)溝通方(fang)(fang)式(shi)可能會發生(sheng)革命性變化。傳統的(de)(de)(de)方(fang)(fang)式(shi)是，群(qun)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)前往行(xing)政(zheng)(zheng)服務(wu)(wu)窗口去辦(ban)(ban)理(li)事(shi)務(wu)(wu)，而(er)現(xian)在各地推動(dong)(dong)的(de)(de)(de)“一(yi)網通辦(ban)(ban)”，使得一(yi)些(xie)群(qun)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)已(yi)經(jing)逐步習慣(guan)用(yong)手機應用(yong)的(de)(de)(de)方(fang)(fang)式(shi)來(lai)辦(ban)(ban)理(li)相關(guan)事(shi)務(wu)(wu)。例如(ru)，上海的(de)(de)(de)“隨申辦(ban)(ban)”和廣(guang)東的(de)(de)(de)“粵省(sheng)事(shi)”等已(yi)經(jing)在數年的(de)(de)(de)推動(dong)(dong)之中產(chan)生(sheng)了廣(guang)泛(fan)積極效應。未來(lai)還(huan)有(you)可能產(chan)生(sheng)更(geng)為創新性的(de)(de)(de)群(qun)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)與(yu)(yu)政(zheng)(zheng)府的(de)(de)(de)互(hu)動(dong)(dong)方(fang)(fang)式(shi)。例如(ru)，群(qun)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)可以(yi)通過家里的(de)(de)(de)智能音箱(xiang)更(geng)加便捷地與(yu)(yu)政(zheng)(zheng)府進行(xing)互(hu)動(dong)(dong)。在辦(ban)(ban)理(li)身份證等相關(guan)事(shi)務(wu)(wu)時，群(qun)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)可以(yi)向智能音箱(xiang)進行(xing)詢問(wen)，如(ru)需(xu)要(yao)到哪里辦(ban)(ban)理(li)、需(xu)要(yao)攜帶哪些(xie)證件等。機器通過自然語(yu)言處理(li)技術（NLP）捕捉(zhuo)群(qun)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)需(xu)求，而(er)這種交互(hu)方(fang)(fang)式(shi)似(si)乎對(dui)群(qun)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)更(geng)加友好和便捷。

應(ying)該(gai)說，目前(qian)中(zhong)(zhong)國(guo)在(zai)(zai)數字政(zheng)府的(de)(de)(de)建(jian)(jian)設(she)以及(ji)運用等(deng)方(fang)面已經走(zou)在(zai)(zai)了世界(jie)前(qian)列(lie)。一(yi)(yi)方(fang)面，因為(wei)在(zai)(zai)第三次工(gong)業革命后期（特別是移(yi)動(dong)互聯(lian)網的(de)(de)(de)建(jian)(jian)設(she)過程中(zhong)(zhong)）中(zhong)(zhong)國(guo)的(de)(de)(de)巨大市(shi)場(chang)規(gui)模和應(ying)用優勢逐(zhu)漸(jian)發揮作(zuo)用，這(zhe)使得中(zhong)(zhong)國(guo)在(zai)(zai)移(yi)動(dong)互聯(lian)網領(ling)域取得了重大進(jin)展。在(zai)(zai)移(yi)動(dong)支付的(de)(de)(de)基(ji)礎上，中(zhong)(zhong)國(guo)大量(liang)的(de)(de)(de)移(yi)動(dong)應(ying)用走(zou)在(zai)(zai)了世界(jie)前(qian)列(lie)。另(ling)一(yi)(yi)方(fang)面，企(qi)(qi)業的(de)(de)(de)這(zhe)種(zhong)創新(xin)性行為(wei)在(zai)(zai)某(mou)種(zhong)程度(du)上又(you)影響到了政(zheng)府。例如，上海(hai)大數據中(zhong)(zhong)心(xin)在(zai)(zai)建(jian)(jian)設(she)時(shi)就提出(chu)，“要使得市(shi)民像淘(tao)寶購(gou)物一(yi)(yi)樣來(lai)享(xiang)受公共服務”，這(zhe)便是一(yi)(yi)種(zhong)對政(zheng)府產生影響的(de)(de)(de)數字時(shi)代(dai)新(xin)型(xing)企(qi)(qi)業家精神(shen)。這(zhe)種(zhong)創新(xin)努力會極大地推動(dong)政(zheng)府治(zhi)理體系的(de)(de)(de)進(jin)一(yi)(yi)步完善。

目前(qian)，中(zhong)國走(zou)在(zai)政(zheng)府治理體系完善的(de)最前(qian)列(lie)。特別(bie)是北(bei)京、上海、深圳、杭州等城(cheng)市在(zai)數字政(zheng)府建設(she)方面都走(zou)在(zai)實踐(jian)前(qian)沿(yan)。而(er)這種創(chuang)新努(nu)力與(yu)中(zhong)國近年(nian)來的(de)科技蓬勃(bo)發(fa)展有密切(qie)關系。尤其(qi)是中(zhong)國活(huo)躍的(de)市場以(yi)及以(yi)應用為導向的(de)實踐(jian)推動，都為這種數字背景下的(de)政(zheng)務服務創(chuang)新提供了扎實基礎。

然而，政府(fu)(fu)治理(li)體系的(de)(de)進一步完善還會面臨一些(xie)(xie)新的(de)(de)問題，主(zhu)要(yao)體現在如(ru)下幾(ji)點。第一，中國的(de)(de)自主(zhu)科(ke)技能(neng)力需要(yao)進一步強調。因為政府(fu)(fu)工作越(yue)來越(yue)建立在大數據、人工智(zhi)能(neng)等新技術基(ji)(ji)礎上(shang)，所(suo)以科(ke)技能(neng)力的(de)(de)自主(zhu)、可控和安全(quan)就(jiu)會變得(de)至關(guan)重要(yao)。如(ru)果這些(xie)(xie)技術的(de)(de)核(he)心(xin)代碼(ma)或基(ji)(ji)礎架構完全(quan)掌(zhang)握在西(xi)方某(mou)些(xie)(xie)霸(ba)權(quan)性國家(jia)手中，那(nei)么(me)數字政府(fu)(fu)的(de)(de)建設(she)和繁(fan)榮則可能(neng)建立在“海市蜃(shen)樓”之上(shang)。一旦某(mou)些(xie)(xie)國家(jia)對中國采取(qu)“卡(ka)脖子”等行(xing)為，就(jiu)會對中國的(de)(de)數字政府(fu)(fu)建設(she)形成重大損傷。

第二，對困(kun)(kun)難(nan)群(qun)眾(zhong)(zhong)的(de)(de)公(gong)(gong)共服(fu)務要提供足夠的(de)(de)救濟(ji)渠道。我們在依(yi)靠科(ke)(ke)技(ji)創(chuang)新來推動(dong)政(zheng)府(fu)治(zhi)理體系建設(she)的(de)(de)同時(shi)(shi)要回到(dao)人本(ben)身，不(bu)能(neng)任由科(ke)(ke)技(ji)來完全主導這(zhe)一過程。科(ke)(ke)技(ji)是一種手段，而不(bu)能(neng)成為(wei)目的(de)(de)。科(ke)(ke)技(ji)運(yun)用(yong)(yong)的(de)(de)基(ji)本(ben)初衷是，為(wei)了使(shi)政(zheng)府(fu)可以(yi)更(geng)好(hao)地為(wei)民(min)眾(zhong)(zhong)服(fu)務。因此(ci)，不(bu)能(neng)為(wei)了運(yun)用(yong)(yong)技(ji)術(shu)而運(yun)用(yong)(yong)技(ji)術(shu)，最終科(ke)(ke)技(ji)的(de)(de)應用(yong)(yong)還要回到(dao)人本(ben)身。我們在大(da)力(li)推動(dong)科(ke)(ke)技(ji)運(yun)用(yong)(yong)和政(zheng)府(fu)治(zhi)理創(chuang)新時(shi)(shi)，應該考慮到(dao)困(kun)(kun)難(nan)群(qun)眾(zhong)(zhong)。例如(ru)，老年人對新技(ji)術(shu)手段并不(bu)敏感，那(nei)么(me)我們在設(she)計(ji)“一網通(tong)辦”等創(chuang)新型公(gong)(gong)共服(fu)務時(shi)(shi)就要充分地考慮到(dao)這(zhe)一點(dian)，在創(chuang)新型公(gong)(gong)共服(fu)務上增加一些對困(kun)(kun)難(nan)群(qun)眾(zhong)(zhong)的(de)(de)救濟(ji)渠道，而不(bu)能(neng)讓困(kun)(kun)難(nan)群(qun)眾(zhong)(zhong)在這(zhe)一過程中(zhong)感受到(dao)強烈的(de)(de)被剝奪感。

第三，政(zheng)府(fu)對平臺(tai)型企(qi)業的技術依(yi)賴(lai)要(yao)逐步降(jiang)低(di)。由于智能(neng)革命的重要(yao)成(cheng)果(guo)都要(yao)依(yi)靠算法和(he)算力來支(zhi)撐，而(er)在未來平臺(tai)型企(qi)業在算法和(he)算力上會進(jin)一(yi)步形成(cheng)優(you)勢，這就使得(de)政(zheng)企(qi)關(guan)系會變(bian)得(de)非(fei)常微(wei)妙。出于效率和(he)成(cheng)本等考慮，政(zheng)府(fu)需要(yao)依(yi)靠平臺(tai)型企(qi)業來運行規模巨大的數(shu)(shu)字設施，但這些(xie)巨型數(shu)(shu)字設施并不能(neng)完全交給企(qi)業來運行，需要(yao)對政(zheng)府(fu)和(he)企(qi)業之間的關(guan)系做一(yi)個有效平衡(heng)。